Une autorisation obtenue peut-elle vous être retirée, et jusqu’à quand : le régime général et l’exception de l’urbanisme

La réponse en trente secondes. Les deux mots ne sont pas synonymes. Le code les définit : « 1° Abrogation d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir ; » et « 2° Retrait d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir comme pour le passé. »¹

La règle générale tient en une phrase et deux conditions. L’administration ne peut revenir sur une décision créatrice de droits « que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision »³.

Mais elle cède devant les régimes spéciaux. Elle s’applique « Sous réserve […] de dispositions législatives et réglementaires spéciales »² — et le permis de construire en a une, à trois mois⁶.

Et la fraude fait tomber le délai. Le code prévoit qu’« un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ».²

Le corpus traite la purge d’un permis de construire et l’autorisation préalable de mise en location. Ce guide traite ce qui leur est commun : ce que l’administration peut défaire, et jusqu’à quand.

Abrogation ou retrait : quelle différence ?

Le passé. C’est toute la différence, et elle se chiffre.

Le code ouvre le titre par ses propres définitions, ce qui est rare et commode. « Au sens du présent titre, on entend par : » puis « 1° Abrogation d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir ; » et « 2° Retrait d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir comme pour le passé. »¹

Lisez la seconde définition deux fois, car elle contient le mot qui coûte cher. Le retrait fait disparaître l’acte « pour l’avenir comme pour le passé »¹ : le titre est censé n’avoir jamais existé, et ce qui a été fait sous son couvert se retrouve sans couverture.

L’abrogation, elle, ne touche pas à ce qui est déjà fait. Elle ne vaut que « pour l’avenir »¹ : les travaux réalisés avant restent adossés à une autorisation qui existait à ce moment-là, et seule la suite s’arrête.

Une conséquence de méthode s’impose donc dès la réception du courrier. Le premier geste n’est pas de discuter le fond, c’est de lire quel mot l’administration emploie — et de vérifier si le corps de la décision en emploie un autre que son intitulé.

Observez que le code prend soin de définir avant de régler, ce qui n’est pas si courant. Les deux définitions ouvrent le titre entier¹, et tous les articles qui suivent emploient ensuite les deux verbes séparément, jamais l’un pour l’autre : quand un texte n’autorise qu’à abroger, il n’autorise pas à retirer.

Ce que ce guide ne dit pas doit être posé ici. Les textes lus définissent les deux mots et fixent les délais ; ils ne disent pas ce qu’il advient concrètement des travaux réalisés sous un titre retiré, question qui relève d’autres règles et se traite avec un avocat.

Dans quel délai une autorisation peut-elle être retirée ?

Quatre mois, et pas pour n’importe quel motif.

La règle générale est posée en une seule phrase, et elle est protectrice. « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. »³

Comptez les deux conditions, car elles sont cumulatives et non alternatives. Il faut que la décision soit illégale, et que l’abrogation ou le retrait intervienne dans les quatre mois³ : une décision légale ne peut pas être défaite sur ce fondement, et une décision illégale ne peut plus l’être après le délai.

Relevez aussi de qui vient l’initiative, car le texte en vise deux. L’administration agit « de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers »³, et un voisin qui écrit à la mairie ouvre la même voie que la mairie elle-même, et le délai de quatre mois lui est opposable dans les mêmes termes.

Notez le point de départ, qui n’est pas celui qu’on croit. Le délai court « suivant la prise de cette décision »³ — donc depuis la date de la décision, et non depuis sa notification ni depuis le début des travaux.

Une précision sur ce qu’est une décision créatrice de droits s’impose, et elle est une limite de ce guide. Les textes lus emploient l’expression sans la définir : ils fixent le régime applicable à ces décisions, non le critère qui permet de reconnaître qu’une autorisation en est une.

Une symétrie existe pour les actes qui ne créent pas de droits, et elle retient le même chiffre. L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou non créateur de droits « que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction »⁷.

Mais ces actes-là peuvent être abrogés librement, et c’est l’asymétrie qui compte. Un acte non créateur de droits « peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé »⁷ : la protection des quatre mois ne joue, pour eux, que contre le retrait.

Quand le délai ne joue-t-il pas ?

Quatre situations, et la première suffit à réveiller un acquéreur.

La fraude fait tomber toute limite de temps, et le texte est catégorique. « Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré. »²

Mesurez la portée de ce « à tout moment ». Il ne connaît ni les quatre mois ni les trois mois du régime spécial, et c’est la seule règle du titre qui ne se périme jamais². Une réserve s’impose aussitôt : aucun des textes lus ne définit la fraude, et ce guide ne dit donc pas où passe la frontière entre une inexactitude et une manœuvre — c’est une qualification qui se discute, et qui appartient au juge.

Deux autres cas sont énumérés, et ils sont d’une autre nature. L’administration peut, « sans condition de délai », « 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n’est plus remplie » et « 2° Retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n’ont pas été respectées »⁴.

Le premier de ces deux cas mérite l’attention d’un bailleur, parce qu’il ne suppose aucune illégalité. Une autorisation parfaitement régulière, mais assortie d’une condition qui cesse d’être remplie, peut être abrogée sans délai⁴ — et l’abrogation ne vaut alors que pour l’avenir¹.

Notez que le texte choisit son verbe dans chaque cas, et qu’il ne les mélange pas. Le 1° permet d’abroger, le 2° permet de retirer⁴ : la condition non remplie n’ouvre pas la disparition rétroactive, la subvention mal employée si.

Un dernier cas figure ailleurs dans le titre, et il joue en faveur de l’administré. « Par dérogation à l’article L. 243-3, une mesure à caractère de sanction infligée par l’administration peut toujours être retirée. »⁷

Peut-on demander soi-même l’annulation de sa propre autorisation ?

Oui, et par deux voies que le code distingue soigneusement.

La première suppose une illégalité, et elle oblige l’administration. « Sur demande du bénéficiaire de la décision, l’administration est tenue de procéder, selon le cas, à l’abrogation ou au retrait d’une décision créatrice de droits si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait peut intervenir dans le délai de quatre mois suivant l’édiction de la décision. »⁵

Le verbe employé n’est pas anodin : l’administration « est tenue »⁵. Dans ce cas, elle ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation, à la différence de la voie précédente où elle « peut » agir³⁴.

La seconde voie est la plus utile en pratique, et elle ne suppose aucune illégalité. L’administration peut, « sans condition de délai, abroger ou retirer une décision créatrice de droits, même légale, si son retrait ou son abrogation n’est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers et s’il s’agit de la remplacer par une décision plus favorable au bénéficiaire »⁵.

Trois conditions encadrent cette faculté, et il faut les réunir toutes. Pas d’atteinte aux droits des tiers, un remplacement, et un remplacement plus favorable au bénéficiaire⁵ : c’est la voie d’un bailleur qui veut faire modifier une autorisation obtenue plutôt que d’en solliciter une nouvelle.

Une dernière disposition prolonge la fenêtre, dans un cas particulier. Lorsqu’un recours administratif préalable obligatoire a été régulièrement présenté, « le retrait ou l’abrogation, selon le cas, de la décision est possible jusqu’à l’expiration du délai imparti à l’administration pour se prononcer sur le recours administratif préalable obligatoire »⁵.

Ce que la règle générale ne gouverne pas

Tout ce qu’un texte spécial règle autrement — et l’urbanisme en est un.

La réserve est inscrite en tête du titre, et elle en commande la portée. Les règles du code s’appliquent « Sous réserve des exigences découlant du droit de l’Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales »².

Le cas le plus fréquent pour un investisseur est celui du permis, et il retient un délai plus court. « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. »⁶

Un mois sépare les deux régimes, et ce mois se chiffre. Sur le chantier examiné plus bas, il représente 12 000 € de travaux engagés — la différence entre une autorisation devenue inattaquable et une autorisation qui ne l’est pas encore.

La suite de cette phrase est une protection que la règle générale ne donne pas. « Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. »⁶ Au-delà de trois mois, l’initiative n’appartient plus qu’au titulaire.

Observez que ce texte ne parle que de retrait, jamais d’abrogation. Le régime spécial de l’urbanisme ne règle donc qu’une des deux opérations définies par le code général¹⁶, et ce guide ne comble pas ce silence.

Un mot sur la stabilité de ces règles, car elle est remarquable. Les dix articles du code des relations entre le public et l’administration lus ici sont tous en vigueur depuis le 1er janvier 2016 et issus de la même ordonnance ; l’article d’urbanisme date du 25 novembre 2018. Aucun n’annonce de version postérieure, aucun n’affiche de fenêtre fermée⁸ : deux ans séparent les deux textes, et ni l’un ni l’autre n’a bougé depuis.

Une conséquence pratique en découle pour tout bailleur qui empile les autorisations. Un même projet peut réunir un permis soumis aux trois mois, un permis de louer et une autorisation d’occupation du domaine public soumis, eux, au régime général : les délais ne courent pas ensemble, et ils ne s’achèvent pas le même jour.

Ce que le chantier de Marius met en jeu

Exemple construit, chiffres cohérents entre eux, aucun dossier réel derrière. Aucun texte lu ne fixe un coût de travaux : ces montants sont des hypothèses posées. Les deux délais et les définitions, eux, sont ceux des textes.

Marius achète un immeuble pour 240 000 €, y engage 96 000 € de travaux sur 8 mois pour créer 4 logements, soit 24 000 € par logement et 12 000 € de dépense mensuelle. Le coût total ressort à 336 000 €, dont 40 % de travaux.

Au troisième mois, 36 000 € sont déjà dépensés. C’est là que l’administration écrit.

Ce que le mot du courrier change, au troisième mois

Les deux colonnes se lisent l’une contre l’autre : 36 000 € de travaux couverts d’un côté, aucun de l’autre, pour 60 000 € restant à faire dans les deux cas. Rapporté au coût total de 336 000 €, l’écart représente 10,7 %.

Le calendrier compte autant que le vocabulaire, et c’est le second enseignement. Si l’autorisation relève du régime général, la mairie dispose de quatre mois, soit jusqu’à 48 000 € de travaux engagés ; si elle relève du régime de l’urbanisme, elle n’en a que trois, soit 36 000 €³⁶.

Une troisième lecture du tableau s’impose, et elle porte sur ce qui ne change pas. Les 60 000 € restant à faire s’arrêtent dans les deux cas : ni l’abrogation ni le retrait ne laissent poursuivre le chantier. La différence ne porte que sur le passé, et c’est précisément pour cela qu’elle se chiffre.

Ce que ce tableau ne dit pas mérite d’être posé clairement. Il ne dit pas ce qu’il advient des 36 000 € sous un retrait : les textes lus organisent la disparition du titre, pas le sort des travaux faits sous son couvert.

Quatre dossiers qui dérapent, et ce que chacun coûte

Quatre erreurs de bailleurs autorisés. Les montants sont ceux du dossier de Marius.

Les travaux lancés le lendemain de l’autorisation. Trois mois de délai courent encore, ou quatre selon le régime. Au terme du délai le plus court, 36 000 € sont engagés sous un titre qui pouvait encore être retiré — soit 37,5 % du chantier exposé pour une impatience de quelques semaines.

Le courrier lu en diagonale. Abrogation et retrait ne sont pas synonymes¹, et le mot décide de 36 000 €. Un courrier qui abroge laisse le passé couvert ; le même courrier qui retire ne le laisse pas.

Le dossier déposé sans pouvoir être reconstitué. Trois ans plus tard, personne ne retrouve les pièces exactes. Si la question de la fraude se pose, l’acte « peut être à tout moment abrogé ou retiré »², et les 96 000 € du chantier restent exposés sans limite de temps — la preuve de ce qui a été déposé est la seule défense, et elle se constitue le jour du dépôt.

Les délais crus identiques. Le permis obéit à trois mois⁶, les autres autorisations à quatre³. Un bailleur qui applique le délai le plus long à toutes ses autorisations se croit protégé un mois trop tôt, soit 12 000 € de travaux engagés dans une fenêtre encore ouverte.

Le point commun des quatre tient en une ligne. Dans chacun, le bailleur a traité l’autorisation comme un acquis définitif le jour où il l’a reçue, alors que les textes lui donnent trois ou quatre mois pour le devenir.

Six vérifications à la réception d’une autorisation

Trois à l’obtention. Trois pour la suite.

1. Datez la décision, pas sa réception. Le délai court « suivant la prise de cette décision », et non depuis la notification.
2. Identifiez le régime applicable. Trois mois pour un permis ou une non-opposition, quatre pour le régime général.
3. Calez le démarrage des travaux sur ce délai. Sur ce dossier, un mois de patience représente 12 000 € non exposés.
4. Lisez le mot employé par le courrier. Abrogation vaut pour l’avenir, retrait vaut aussi pour le passé.
5. Vérifiez si une condition de votre autorisation a cessé d’être remplie. Ce cas se traite sans condition de délai, et sans qu’aucune illégalité soit nécessaire.
6. Conservez le dossier déposé, tel que déposé. La fraude ouvre un retrait à tout moment, sans qu’aucun des textes lus ne la définisse : la trace de ce qui a été déposé est la seule défense.

Un mot sur les professionnels que ce sujet mobilise, et sur leur ordre d’intervention. L’avocat lit le courrier et qualifie la mesure, et c’est la seule lecture qui engage quelque chose. Le notaire vérifie, avant l’acquisition, si les délais de retrait des autorisations existantes sont expirés. L’architecte date le dépôt et conserve le dossier tel que déposé, pièce qui décide de la question de la fraude. L’expert-comptable distingue les dépenses engagées avant et après la décision, la frontière n’étant pas la même selon le mot employé. Le géomètre fournit les surfaces que le dossier déclare, et une approximation à ce stade se paie plus tard. Et l’agent immobilier qui annonce un bien « autorisé » devrait savoir si le délai de retrait est purgé ou non.

Une remarque pour finir sur ce que ce guide ne traite pas. Il ne porte ni sur la purge des recours contre un permis, ni sur l’autorisation préalable de mise en location, ni sur l’occupation du trottoir pour un chantier. Il ne traite pas la déclaration préalable, ni la cristallisation du certificat d’urbanisme. Il ne dit pas ce qu’il advient des travaux réalisés sous un titre retiré.