Ce que vaut le silence de l’administration sur une demande : le principe de l’accord tacite et ses cinq exceptions

La réponse en trente secondes. Le principe est l’accord. « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation. »¹

Mais cinq cas l’inversent. Le silence vaut alors rejet — notamment lorsque la demande « présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif », ou « Si la demande présente un caractère financier »².

Et le délai lui-même peut changer. « Lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie, un délai différent […] peut être fixé par décret en Conseil d’Etat. »⁴

L’accord tacite se fait constater. « La décision implicite d’acceptation fait l’objet, à la demande de l’intéressé, d’une attestation délivrée par l’administration. »⁵

Le corpus traite le retrait d’une autorisation obtenue et la purge d’un permis. Ce guide traite l’étape d’avant : ce que vaut une administration qui ne répond pas.

Le silence de l’administration vaut-il accord ?

En principe oui, et la règle tient en une phrase.

Le code pose le principe sans réserve dans son énoncé. « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation. »¹

Trois éléments composent cette phrase, et chacun compte. Il faut une demande, il faut deux mois, et il faut que l’administration ait gardé le silence pendant tout ce temps¹.

Le mot acceptation mérite d’être pesé, car il ne dit pas autorisation. Ce qui naît du silence est une décision, au même titre qu’une décision écrite : elle produit des effets, et elle pourra être discutée comme telle.

Ce que ce guide ne dit pas doit être posé d’emblée, et c’est une limite importante. Le texte ne dit pas à partir de quand courent les deux mois : le point de départ dépend de règles que ce guide n’a pas lues, et notamment de la réception de la demande par l’administration compétente.

Une remarque sur la portée réelle de ce principe, car elle est plus étroite qu’il n’y paraît à la première lecture. La règle ne dit pas que toute demande adressée à une administration finit par être accordée si personne ne répond : elle dit que, dans le champ où elle s’applique et sous réserve des cinq exceptions examinées plus loin, l’absence de réponse au terme de deux mois produit les effets d’un accord — ce qui suppose d’avoir d’abord établi que la demande entre bien dans ce champ.

Une seconde limite tient à l’articulation des régimes. Le principe s’applique aux demandes qui n’ont pas leur propre texte : un permis de construire, un permis de louer ou une autorisation de voirie obéissent chacun à des délais qui leur sont propres, et ce guide expose la règle générale, non ces régimes particuliers.

Quand le silence vaut-il refus ?

Dans cinq cas, et deux concernent directement un bailleur.

Le texte inverse le principe pour une liste fermée. « Par dérogation à l’article L. 231-1, le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut décision de rejet : »² — suivent cinq cas numérotés.

Le premier vise ce qui n’est pas individuel. Le silence vaut rejet « 1° Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle »² : une demande de modification d’un règlement, par exemple, ne peut pas être accordée par le silence.

Le deuxième est celui qui piège le plus souvent, et il vise deux situations à la fois. Le silence vaut rejet « 2° Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif »².

Relisez la seconde branche de ce 2°, car elle change tout pour qui conteste. Un recours administratif — le courrier par lequel on demande à l’administration de revenir sur sa décision — relève du silence valant rejet² : attendre une réponse qui ne vient pas ne fait pas gagner la contestation, elle la fait perdre.

Le troisième vise l’argent, et sa formulation est large. Le silence vaut rejet « 3° Si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret »² : une demande de subvention, d’aide ou de dégrèvement n’est jamais acquise par le silence.

Les deux derniers cas sont d’une autre nature, et ils concernent peu un investisseur. Le 4° vise les cas précisés par décret où l’acceptation implicite serait incompatible avec les engagements internationaux, la sécurité nationale, les libertés constitutionnelles ou l’ordre public ; le 5° vise « les relations entre l’administration et ses agents »².

Une observation de structure éclaire la lecture de cette liste, et elle vaut d’être faite. Les cinq cas ne se rangent pas sur un même plan : les deux premiers tiennent à la nature de la demande, le troisième à son objet, le quatrième à des considérations d’ordre supérieur que seul un décret peut déclencher, et le cinquième à la qualité de celui qui demande. Les distinguer évite de chercher dans le mauvais.

Notez que le délai reste le même dans les deux régimes, et c’est une source de confusion. Deux mois pour l’acceptation, deux mois pour le rejet¹² : la durée ne renseigne donc jamais sur le sens de ce qui se prépare.

Le délai est-il toujours de deux mois ?

Non, et deux textes permettent d’y déroger.

Le premier autorise à écarter le principe lui-même. « Eu égard à l’objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l’application de l’article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d’Etat et en conseil des ministres. »³

Mesurez le niveau exigé pour cet écart, car il est élevé. Il faut un décret pris « en Conseil d’Etat et en conseil des ministres »³ : ce sont deux formalités cumulatives, et non une alternative.

Le second texte ne touche pas au sens du silence, mais à sa durée. « Lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie, un délai différent de ceux prévus aux articles L. 231-1 et L. 231-4 peut être fixé par décret en Conseil d’Etat. »⁴

Deux motifs seulement ouvrent cette faculté, et ils tirent en sens contraires. L’urgence justifie un délai plus court, la complexité un délai plus long⁴ : savoir lequel s’applique à une demande donnée suppose de lire le décret qui la régit.

Observez que ces deux facultés ne sont pas de même portée, et la distinction est utile à qui lit un décret. La première supprime l’accord tacite et fait basculer la demande dans le silence valant rejet³ ; la seconde conserve le sens du silence et n’en déplace que le terme⁴. Un décret peut donc allonger un délai sans rien changer à ce qui naîtra au bout, ou au contraire tout changer sans toucher au calendrier.

Une conséquence de méthode s’impose, et elle est la seule fiable. Le délai réel d’une demande ne se déduit pas du code : il se lit dans le texte propre à cette demande, et ce guide ne peut pas les recenser.

Comment prouver qu’on a obtenu un accord tacite ?

En le demandant, et le texte y oblige l’administration.

La règle tient en une phrase, et elle est peu connue. « La décision implicite d’acceptation fait l’objet, à la demande de l’intéressé, d’une attestation délivrée par l’administration. »⁵

Relevez la formule qui commande tout : « à la demande de l’intéressé »⁵. L’attestation n’arrive pas d’elle-même : elle se demande, et un bénéficiaire qui ne la demande pas n’a rien d’autre qu’un silence à opposer.

Observez aussi ce que le texte ne subordonne à rien. Il ne pose ni délai pour demander l’attestation, ni condition, ni forme⁵ : la demande peut donc être faite dès la naissance de la décision implicite.

Une question se pose alors, et le texte n’y répond pas. Il ne dit pas ce que l’attestation doit contenir, ni sous quelle forme elle est délivrée⁵ : ce guide se borne donc à signaler qu’elle est due, et qu’un refus de la délivrer se traite comme un refus, non comme un silence.

Une conséquence pratique en découle pour un dossier de financement ou une revente. Un accord tacite non attesté existe mais ne se montre pas : le notaire, la banque ou l’acquéreur demanderont une pièce, et cette pièce est précisément celle que le code permet d’obtenir.

Ce que ce guide ne dit pas mérite d’être signalé ici aussi. Le texte ne fixe aucun délai à l’administration pour délivrer l’attestation, et il ne dit pas ce qu’il advient si elle ne la délivre pas.

Ce que l’ordre des dépôts change au calendrier

Tout, dès qu’il y a plus d’une demande.

Les deux mois courent par demande, et non par projet. Rien dans les textes lus ne subordonne le dépôt d’une demande à la réponse obtenue sur une autre¹ : quatre demandes déposées ensemble arrivent à terme ensemble.

Le réflexe inverse est pourtant le plus répandu, et il se comprend. On attend l’accord sur la première pour engager la deuxième, par prudence — et le calendrier se déroule en série au lieu de se dérouler en parallèle.

Une réserve s’impose immédiatement, car cette logique a une limite. Certaines demandes supposent effectivement qu’une autre ait abouti : ce guide ne dit pas lesquelles, cette dépendance étant fixée par les textes propres à chaque autorisation.

Un second point de méthode découle des cinq exceptions. Avant de compter sur le silence, il faut qualifier la demande : une réclamation, un recours ou une demande financière relèvent du rejet implicite², et le temps passé à attendre est alors du temps perdu.

Un troisième point mérite d’être posé, parce qu’il gouverne le calendrier réel d’un projet plus sûrement que les délais eux-mêmes. Le temps d’instruction n’est pas le seul temps qui court : entre la décision de déposer et le dépôt effectif s’intercalent la constitution des pièces, les échanges avec l’architecte et parfois l’obtention d’un document préalable, de sorte qu’un calendrier bâti sur les seuls délais légaux sous-estime toujours la durée réelle.

Ce que ce guide ne recense pas doit être redit à ce stade. Les régimes spéciaux fixent leurs propres délais, et une demande peut relever d’un décret pris sur le fondement du texte sur l’urgence ou la complexité⁴ : le calendrier réel se construit texte par texte, pas sur la règle générale.

Un mot sur la stabilité de ces règles, parce qu’elle tranche avec le reste du droit applicable à un projet immobilier. Les cinq articles lus sont tous en vigueur depuis le 1er janvier 2016, tous créés par la même ordonnance du 23 octobre 2015, et aucun n’annonce de version postérieure ni n’affiche de fenêtre de version fermée⁶. Dix ans sans retouche.

Ce que le calendrier de Faustine met en jeu

Exemple construit, chiffres cohérents entre eux, aucun dossier réel derrière. Aucun texte lu ne fixe un coût de portage : ces montants sont des hypothèses posées. Le délai de deux mois et les cinq cas de rejet, eux, sont ceux des textes.

Le projet coûte 180 000 € et suppose 4 demandes, soit 45 000 € par demande déposée. Le portage — intérêts, taxes et charges pendant l’attente — est posé à 1 450 € par mois.

Ce que l’ordre des dépôts coûte

Les deux colonnes se soustraient à l’écran : 11 600 moins 2 900 font 8 700 €. Rapporté aux 4 demandes, le gain du dépôt simultané est de 2 175 € par demande, et le calendrier est divisé par 4.

Une erreur de qualification coûte cher sur ce dossier, et elle se chiffre. Une demande qui relève en réalité du rejet implicite² oblige à repartir : 2 mois de plus, soit 2 900 € de portage — 33,3 % du gain obtenu en déposant ensemble.

L’attestation, elle, ne coûte rien. Elle se demande à l’administration⁵, et c’est la seule pièce qui transforme un silence en document opposable au notaire, à la banque ou à un acquéreur.

Ce que ce tableau ne dit pas doit être posé. Il suppose que les 4 demandes relèvent du délai de droit commun et peuvent être déposées simultanément : les deux points se vérifient texte par texte, et aucun des cinq articles lus ne les tranche.

Quatre dossiers qui dérapent, et ce que chacun coûte

Quatre erreurs de bailleurs qui attendent. Les montants sont ceux du dossier de Faustine.

Le recours administratif laissé sans réponse. Un courrier conteste une décision, et son auteur attend. Un recours administratif relève du silence valant rejet² : deux mois d’attente, 2 900 € de portage, et une contestation perdue au lieu d’être gagnée.

Les demandes déposées l’une après l’autre. Par prudence, chacune attend la précédente. 8 mois au lieu de 2, soit 8 700 € de portage supplémentaire — 4,8 % du projet, pour un réflexe que rien dans les textes lus n’impose.

L’accord tacite jamais attesté. Le silence a couru, la décision existe, et aucune pièce ne le prouve. L’attestation se demande⁵ et coûte 0 € ; sans elle, le dossier de financement s’arrête sur une case vide, et chaque mois d’immobilisation ajoute 1 450 € de portage à un dossier complet sur tous les autres points.

La demande financière crue acquise. Une aide, un dégrèvement, une subvention. Le silence vaut rejet dès lors que « la demande présente un caractère financier »² : deux mois d’attente, 2 900 € de portage, et un budget construit sur une recette qui n’existe pas.

Une remarque sur l’ordre de grandeur, pour situer ce que ces erreurs pèsent réellement dans un projet. Les 8 700 € du calendrier en série représentent six mois de portage à eux seuls, soit le triple de la durée d’instruction d’une demande, et ils s’ajoutent à un budget de travaux déjà arrêté sans qu’aucune contrepartie ne vienne les compenser : ce sont des mois payés pour attendre.

Le point commun des quatre tient en une ligne. Dans chacun, le bailleur a lu le principe sans lire ses exceptions, alors que le même article qui pose l’accord tacite en écarte cinq catégories entières.

Six vérifications avant de compter sur le silence

Six vérifications, dans l’ordre où elles se posent.

1. Qualifiez la demande avant tout. Réclamation, recours ou demande financière : le silence y vaut rejet, et attendre aggrave la situation.
2. Cherchez le texte propre à votre demande. Un décret peut écarter le principe ou fixer un autre délai que deux mois.
3. Déposez ensemble ce qui peut l’être. Sur ce dossier, le dépôt simultané économise 8 700 €, soit 2 175 € par demande.
4. Datez la réception, pas l’envoi. Le point de départ dépend de règles que ce guide n’expose pas, et il ne se présume pas.
5. Demandez l’attestation dès l’échéance. Elle ne vient pas seule, et c’est la seule pièce opposable.
6. Ne construisez aucun budget sur une aide non accordée. Une demande financière ne s’obtient jamais par le silence.

Un mot sur les professionnels que ce sujet mobilise, et sur leur ordre d’intervention. L’avocat qualifie la demande, et c’est la première question : une réclamation et une demande d’autorisation ne suivent pas le même régime. Le notaire réclame l’attestation au moment de la vente, et il la réclamera même si le silence a bien couru. L’architecte dépose les demandes d’urbanisme, et c’est lui qui sait lesquelles peuvent partir ensemble. Le courtier construit le plan de financement sur les délais annoncés, et un mois d’écart s’y voit. L’expert-comptable inscrit le portage en charge, poste que l’attente allonge sans contrepartie. Et l’agent immobilier qui vend un bien présenté comme autorisé tacitement devrait savoir qu’une attestation existe.

Une remarque pour finir sur ce que ce guide ne traite pas. Il ne porte ni sur le retrait d’une autorisation obtenue, ni sur la purge des recours contre un permis, ni sur la déclaration préalable. Il ne traite pas le permis de louer, ni le certificat d’urbanisme. Il ne dit pas à partir de quand courent les deux mois.