Droit de préemption urbain : les deux mois qui en font trois, et le prix que la commune peut discuter

La réponse en trente secondes. Les deux mois ne sont pas deux mois. Le délai se suspend dès que la commune demande des documents ou une visite, et « si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision »². Deux mois annoncés peuvent en faire plus de trois.

Vendre les parts d’une SCI n’y échappe pas. Le texte soumet « les cessions de la majorité des parts d’une société civile immobilière […] lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière »¹.

Et après le jugement, ne rien faire conclut la vente. « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété »⁴.

Le mot « préemption » apparaît dans neuf de nos guides. Il recouvre deux régimes sans rapport : celui du locataire quand le bailleur vend, qui a son propre guide, et celui de la commune sur toute vente située dans sa zone. Le second n’a jamais eu le sien : notre guide sur l’off-market en résume la trame en quelques lignes, et s’arrête au principe des deux mois. C’est précisément là que le texte devient intéressant.

Le fil rouge de ce guide. Nous suivrons Anthelme, 43 ans, chef de chantier à Vierzon, propriétaire d’un immeuble de rapport de 5 lots. Il signe un compromis à 295 000 €. La déclaration arrive en mairie le 2 mars. La commune demande des documents le 24 avril, Anthelme les envoie le 11 mai, et la décision de préempter tombe le 9 juin à 248 000 €. Exemple construit à partir des textes cités dans ce guide — ce n’est pas un dossier client.

Votre vente est-elle concernée ?

Deux conditions, et une seule tient à vous. Il faut que le bien se trouve dans une zone où la collectivité a institué le droit, et il faut que l’opération figure dans la liste de l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme. La première se vérifie en mairie. La seconde se lit.

La liste commence par le cas général : « Tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit […] »¹. Le texte réserve ensuite des exceptions que nous ne reproduisons pas ici. « Sous quelque forme que ce soit » ferme d’avance beaucoup de portes.

Elle continue par les cessions de droits indivis, « sauf lorsqu’elles sont consenties à l’un des coïndivisaires ». Un indivisaire qui rachète la part de son frère n’est pas concerné ; un tiers qui rachète la même part l’est.

Puis vient le point qui surprend. Le 3° soumet « les cessions de la majorité des parts d’une société civile immobilière ou les cessions conduisant un acquéreur à détenir la majorité des parts de ladite société, lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption […] »¹.

Autrement dit : loger l’immeuble dans une SCI et céder les parts plutôt que les murs ne fait pas sortir du champ. Le montage a d’autres mérites, mais celui-là n’en est pas un. La rédaction est large — elle vise aussi bien la cession de la majorité que celle qui conduit l’acquéreur à la détenir, donc l’achat successif de deux blocs minoritaires par la même personne.

Cet article a été modifié le 27 décembre 2023 par la loi n° 2023-1269¹. Sa version en vigueur date de moins de trois ans, ce qui suffit à disqualifier une note trouvée en ligne sans date.

Une formalité dont l’oubli annule la vente

L’article L. 213-2 ouvre sur une incise qu’on lit rarement : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien »².

Ce n’est pas une formalité administrative. C’est une condition de validité de la vente.

Et elle se retourne longtemps. Le dernier alinéa du même article dispose que « l’action en nullité prévue au premier alinéa se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété ». Un acquéreur qui achète un immeuble vendu sans déclaration achète une propriété contestable pendant cinq ans, et il peut ne le découvrir qu’au moment de revendre — c’est-à-dire au pire moment, quand son propre acquéreur fait analyser le titre et découvre qu’une pièce manque à la chaîne.

Que contient la déclaration ? « L’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du code de l’environnement »². Le prix déclaré est celui du compromis. C’est sur ce prix que la commune se prononce, et c’est de ce prix qu’elle peut s’écarter.

Un détail montre que le législateur connaît les frottements de la procédure : lorsque c’est le préfet qui détient le droit, le maire doit lui transmettre la déclaration dans les sept jours ouvrés, et la commune qui ne le fait pas s’expose au « recouvrement d’une amende forfaitaire de 1 000 € ». Une amende contre une mairie, inscrite dans le code : le législateur a jugé utile de sanctionner ce maillon-là.

Deux mois, vraiment ?

Le principe est simple. « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption »².

La phrase suivante change la nature du principe.

« Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. »²

Cette dernière phrase est celle qui coûte cher, parce qu’elle transforme une suspension en prolongation. Une collectivité qui demande les documents la veille de l’échéance ne récupère pas les quelques jours qu’il lui restait : elle récupère un mois entier. Voici ce que cela donne chez Anthelme.

Du 2 mars au 11 juin, jour par jour

Au moment de la demande, il restait 8 jours à la commune. La suspension a duré 17 jours. Le reliquat étant inférieur à un mois, le texte lui a rendu un mois plein. Anthelme a attendu 99 jours pour une réponse annoncée en 61, soit 38 jours de plus que ce que lui avait dit son notaire — qui ne lui avait pas menti : il lui avait donné le principe sans l’exception.

Ces 38 jours ne sont pas une abstraction. Ils tombent sur un compromis dont la durée de validité a été négociée, sur un prêt dont l’offre a une date limite, sur un acquéreur dont la patience n’est pas garantie.

Le texte prévoit une seconde cause de suspension, moins commentée : la demande de visite. « Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret »². Et le délai reprend « du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire ». Refuser la visite ne fige donc rien : le refus relance le compte au même titre que la visite elle-même. Un propriétaire qui croyait gagner du temps en refusant n’en gagne aucun.

Ce que la commune peut offrir, et ce que le juge peut fixer

La commune n’est pas tenue par le prix du compromis. Elle peut préempter au prix déclaré, et l’affaire se règle ; elle peut préempter à un prix inférieur, et la négociation commence.

À défaut d’accord, c’est le juge de l’expropriation qui tranche. L’article L. 213-4 le dit en une ligne : « À défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation »³.

La ligne suivante mérite qu’on s’y arrête. « Ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. » Le juge est le même que celui de l’expropriation, la méthode d’évaluation est la même, mais l’indemnité de réemploi — celle qui couvre les frais de rachat d’un bien équivalent — est écartée. Une expropriation la comporte, une préemption non. Nous ne la chiffrons pas ici : son mode de calcul relève du droit de l’expropriation et sort du champ de ce guide.

Un autre alinéa ouvre une porte utile quand le bien est atypique : « À défaut de transactions amiables constituant des références suffisantes pour l’évaluation du bien dans la même zone, il pourra être tenu compte des mutations et accords amiables intervenus pour des biens de même qualification situés dans des zones comparables. » Un immeuble de rapport de 5 lots dans une commune où les ventes comparables sont rares entre exactement dans ce cas.

Combien coûte un écart de prix qu’on n’a pas vu venir ?

Chez Anthelme, l’écart tient en une soustraction : 295 000 € au compromis, 248 000 € à la préemption, 47 000 € de différence. Rapportés au prix, ces 47 000 € font 15,9 %. Rapportés aux 5 lots de l’immeuble, ils font 9 400 € par lot.

Ce dernier chiffre est celui qui parle à un investisseur, parce qu’il se compare directement à ce qu’un lot rapporte. Il dit combien d’années de loyer net l’écart représente, et cette conversion, chacun la fait sur son propre dossier.

Une seconde conversion vaut d’être faite, et elle est moins évidente. Les 47 000 € se comparent aussi au temps : 99 jours d’attente pour apprendre qu’on vend 15,9 % moins cher. Un vendeur qui aurait sécurisé sa trésorerie autrement pendant ces 99 jours aurait pu discuter le prix depuis une autre position. La préemption n’attaque pas seulement le prix : elle attaque le calendrier, et le calendrier fabrique la faiblesse dans la négociation.

Ce que chaque issue laisse à Anthelme

Aucune de ces trois lignes ne garantit les 47 000 €. C’est le point que le vendeur doit intégrer avant de choisir : la préemption ne l’oblige jamais à vendre au prix de la commune, elle l’oblige à choisir entre vendre moins cher et ne pas vendre.

Accepter, retirer, ou aller devant le juge

L’article L. 213-7 organise les deux premières en deux phrases symétriques. « À défaut d’accord sur le prix, tout propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d’aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre. De même, le titulaire du droit de préemption peut renoncer en cours de procédure à l’exercice de son droit à défaut d’accord sur le prix »⁴.

Le retrait est donc un droit, pas une faveur. Un vendeur à qui l’on présente la préemption comme une décision sans recours est mal informé.

La troisième issue contient un piège, et c’est le passage le plus important du guide. « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l’issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption »⁴.

Partout ailleurs dans cette procédure, le silence vaut renonciation : celui de la commune sur la déclaration, celui des anciens propriétaires sur une rétrocession. Ici, il vaut l’inverse. Le vendeur qui reçoit un jugement fixant un prix qu’il juge trop bas, qui décide d’y réfléchir et qui laisse passer deux mois, a vendu.

Et si la commune ne paie pas ?

Alors le bien revient au vendeur, libre. L’article L. 213-14 le prévoit en trois temps.

D’abord la règle de transfert : « Le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l’acte authentique »⁶. Le prix décide, pas la signature seule.

Ensuite le délai : « Le prix d’acquisition est payé ou, en cas d’obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois qui suivent soit la décision d’acquérir le bien au prix indiqué par le vendeur ou accepté par lui, soit la décision définitive de la juridiction compétente en matière d’expropriation, soit la date de l’acte ou du jugement d’adjudication. » Décision le 9 juin chez Anthelme, donc paiement dû au plus tard le 9 octobre.

Enfin la sanction : « En cas de non-respect du délai prévu au deuxième alinéa du présent article, le vendeur peut aliéner librement son bien. » Un vendeur qui tient son calendrier détient un levier réel, et ce levier a une date.

Reste le long terme. L’article L. 213-11, dans sa version issue de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022, oblige celui qui a préempté, s’il décide d’utiliser ou d’aliéner « pour d’autres objets » un bien acquis « depuis moins de cinq ans » à en informer les anciens propriétaires et à leur proposer l’acquisition en priorité⁵. S’ils renoncent, la collectivité « doit également proposer l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien ».

Et voici la ligne qui transforme un formulaire en droit : « Le titulaire du droit de préemption n’est tenu de respecter cette procédure que lorsque le nom de l’acquéreur était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2. » Nommer son acquéreur dans la déclaration ne coûte rien. Ne pas le nommer le prive d’un droit de rachat qui court cinq ans.

Quatre dossiers qui dérapent, et ce que chacun coûte

Aucun de ces quatre cas ne suppose une négligence. Ce sont des délégations mal calibrées.

Le compromis calé sur les deux mois. La durée de validité du compromis est fixée en comptant le délai annoncé, sans la suspension. Chez Anthelme, la réponse arrive 38 jours après l’échéance prévue, sur une opération de 295 000 € dont le financement avait sa propre date limite.

La cession de parts crue hors champ. Le vendeur loge l’immeuble en SCI et cède la majorité des parts, convaincu d’avoir contourné la déclaration. L’article L. 213-1, 3° vise expressément cette opération. Une vente faite sans déclaration reste attaquable cinq ans, et c’est l’acquéreur qui paie le prix de l’incertitude sur un actif de 295 000 €.

Le silence après le jugement. Le vendeur trouve le prix judiciaire trop bas, veut prendre conseil, laisse passer deux mois. Le transfert s’opère de plein droit. L’écart qu’il voulait discuter — 47 000 € dans notre dossier — est définitivement perdu.

L’acquéreur non nommé dans la déclaration. Le formulaire est rempli au minimum, sans le nom de l’acquéreur évincé. Cinq ans plus tard, la commune revend à un promoteur sans avoir à le lui proposer. Ce que la ligne manquante valait, rapporté aux 5 lots de l’immeuble : 9 400 € par lot d’écart de prix, et une priorité de rachat éteinte.

Le point commun des quatre est une lecture partielle du texte. Deux d’entre eux se corrigent au moment de remplir la déclaration, un troisième au moment de rédiger le compromis.

Six gestes avant d’envoyer la déclaration

Aucun ne suppose de renoncer à vendre, et aucun ne garantit qu’il n’y aura pas de préemption : la décision appartient à la collectivité. Ce que ces gestes protègent, c’est la marge de manœuvre du vendeur une fois la décision prise — et cette marge se constitue avant, pas après.

1. Vérifier la zone avant même le compromis. La mairie ou le service urbanisme répond sur la seule question qui compte : le bien est-il dans une zone où le droit est institué ? Un chasseur ou un agent immobilier le demande en même temps que le certificat d’urbanisme.
2. Caler la durée du compromis sur le calendrier long, pas sur le court. Deux mois annoncés peuvent devenir 99 jours. Une clause qui prévoit la prorogation en cas de suspension du délai évite de renégocier sous pression.
3. Nommer l’acquéreur dans la déclaration. C’est la condition posée par l’article L. 213-11 pour qu’il bénéficie d’une priorité de rachat pendant cinq ans. Une ligne de formulaire, un droit qui court.
4. Répondre vite à la demande de documents. La suspension court tant que les pièces ne sont pas remises. Chez Anthelme, 17 jours de suspension ont pesé plus que les 8 jours qui restaient au délai.
5. Ne jamais laisser courir un délai après un jugement. Deux mois de silence valent acceptation et transfert. Écrire, même pour dire qu’on réfléchit, n’a pas le même effet que se taire.
6. Noter la date de paiement au calendrier. Quatre mois après la décision. Passé ce délai sans paiement ni consignation, le vendeur retrouve la liberté d’aliéner. Le notaire ou un commissaire de justice peut constater la date.

Une dernière remarque sur ce que ce guide dit du métier. Un investissement locatif se juge sur son rendement, son financement et sa fiscalité — c’est ce que traitent la plupart de nos guides. Celui-ci rappelle qu’une vente parfaitement préparée peut être reprise par un tiers qui n’était pas à la table, dans un délai qu’on avait mal compté. C’est une vérification d’urbanisme comme une autre, au même titre que celles qui ouvrent les dossiers que nous publions.