Pourquoi un projet conforme au plan local d’urbanisme peut être refusé : le socle national et sa liste d’exclusion

La réponse en trente secondes. Un règlement national existe, au-dessus des plans locaux. Il « est applicable aux constructions et aménagements faisant l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable »¹.

La plupart de ses articles s’effacent devant un plan local. « Toutefois les dispositions des articles R. 111-3, R. 111-5 à R. 111-19 et R. 111-28 à R. 111-30 ne sont pas applicables dans les territoires dotés d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu. »²

Mais deux articles ne figurent pas dans cette liste. Celui de la salubrité et de la sécurité publique³, et celui des sites et vestiges archéologiques⁴.

Un projet conforme au plan peut donc être refusé. Le texte permet de le refuser « ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales »³.

Le corpus traite les dérogations au plan local d’urbanisme et la purge d’un permis. Ce guide traite ce que le plan local ne dit pas, et qui s’impose pourtant.

Qu’est-ce que le règlement national d’urbanisme ?

Un socle de règles qui ne dépend d’aucune commune.

Son champ est défini en une phrase, et il est large. Le règlement national « est applicable aux constructions et aménagements faisant l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable ainsi qu’aux autres utilisations du sol régies par le présent code »¹.

Relevez que la déclaration préalable est visée au même titre que le permis¹. Un bailleur qui ravale, perce une ouverture ou divise sans permis n’échappe pas à ce socle du seul fait qu’il dépose une déclaration.

Une précision de vocabulaire figure au dernier alinéa, et elle explique certaines lectures divergentes. « Les termes utilisés par le règlement national d’urbanisme peuvent être définis par un lexique national d’urbanisme, pris par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme. »²

Une remarque sur l’articulation de ce socle avec les règles locales, car elle gouverne toute la suite du guide. Un plan local d’urbanisme n’abroge rien : il déclenche seulement, pour une liste de numéros d’articles précisément énumérée, une mise à l’écart circonscrite. Le reste du règlement national demeure applicable dans la commune comme ailleurs, et c’est cette architecture — un socle national, une mise à l’écart partielle et énumérée — qu’il faut avoir en tête avant de lire quoi que ce soit d’autre.

Ce que ce guide ne fait pas doit être posé d’emblée. Il ne lit pas ce lexique, et il n’expose que quatre articles d’un règlement qui en compte plusieurs dizaines : ceux qui décident de la question traitée ici.

Qu’est-ce qui tombe quand la commune a un plan local ?

Trois blocs d’articles, et le texte les énumère par leurs numéros.

La règle d’effacement est écrite en une phrase, ouverte par un mot qui en dit la portée. « Toutefois les dispositions des articles R. 111-3, R. 111-5 à R. 111-19 et R. 111-28 à R. 111-30 ne sont pas applicables dans les territoires dotés d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu. »²

Comptez ce que la liste retire, car son étendue surprend. Trois blocs de numéros : R. 111-3 seul, puis quinze numéros de R. 111-5 à R. 111-19, puis trois de R. 111-28 à R. 111-30² — dix-neuf numéros d’articles au total.

La logique de cet effacement se comprend, et elle est saine. Ces articles règlent des questions que le plan local traite lui-même : implantation, desserte, gabarits, aspect. Là où la commune a écrit ses propres règles, le socle national se retire.

Prenez l’exemple de l’accès, qui figure dans le deuxième bloc. Le texte permet de refuser un projet « sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance », et notamment lorsque les caractéristiques des voies « rendent difficile la circulation ou l’utilisation des engins de lutte contre l’incendie »⁵.

Le second alinéa de ce même article vise la dangerosité des accès. Le projet « peut également être refusé ou n’être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès »⁵.

Or cet article porte le numéro R. 111-5, et il tombe dans le deuxième bloc de la liste². Dans une commune dotée d’un plan local, ce fondement précis n’est donc pas mobilisable — ce qui ne veut pas dire que la question de la sécurité disparaît, comme la section suivante le montre.

Quelles règles s’appliquent malgré le plan local ?

Toutes celles que la liste ne nomme pas — et deux comptent pour un immeuble de rapport.

La méthode de lecture est mécanique, et c’est ce qui la rend fiable. La liste d’exclusion procède par numéros² : un article qui n’y figure pas continue de s’appliquer, sans qu’il soit besoin de chercher plus loin.

Le premier des deux qui nous intéressent porte sur la salubrité et la sécurité publique. « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »³

Quatre facteurs d’appréciation sont énumérés, et ils sont cumulables. La situation, les caractéristiques, l’importance, et l’implantation à proximité d’autres installations³ : un projet peut être refusé pour ce qui l’entoure autant que pour ce qu’il est.

Le second survivant vise le patrimoine enfoui autant que le paysage. « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature, par sa localisation et ses caractéristiques, à compromettre la conservation ou la mise en valeur d’un site ou de vestiges archéologiques. »⁴

Une différence de rédaction sépare les deux articles survivants et le troisième. Les deux premiers visent des atteintes — à la salubrité, à la sécurité, à la conservation d’un site³⁴ ; celui de l’accès vise des conditions matérielles de desserte⁵. Ce ne sont pas les mêmes objets, et c’est pourquoi l’un peut disparaître sans que les autres suivent.

Une observation de rédaction rapproche les deux articles survivants, et elle éclaire leur logique commune. Tous deux emploient la même construction — « peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales » — puis énumèrent les éléments d’appréciation qui leur sont propres³⁴. Ce n’est pas une coïncidence de plume : les deux articles confient à l’autorité le même pouvoir gradué, exercé sur des objets différents.

Ce que ce guide se garde d’affirmer mérite d’être dit ici. Il ne dit pas que l’article sur la sécurité publique prend le relais de celui sur les accès là où ce dernier s’efface : les deux textes ne visent pas la même chose, et rien dans les articles lus n’organise une substitution.

Un projet conforme au plan local peut-il être refusé ?

Oui, et c’est la conséquence directe de ce qui précède.

Le raisonnement tient en trois pas, tous appuyés sur les textes lus. Le règlement national s’applique aux projets soumis à permis ou à déclaration¹ ; certains de ses articles cessent de s’appliquer là où existe un plan local² ; ceux qui ne figurent pas dans la liste continuent donc de s’appliquer, plan local ou non.

La conformité au plan local n’est ainsi qu’une condition parmi d’autres. Elle est nécessaire, elle n’est pas suffisante : un projet peut cocher chaque règle du document communal et se heurter à un texte que ce document ne contient pas²³.

Observez que le texte n’exige pas une atteinte certaine, et cette nuance élargit sa portée. Il suffit que le projet soit « de nature à porter atteinte » à la salubrité ou à la sécurité publique³ : c’est une appréciation de risque, pas la constatation d’un dommage.

Le raisonnement vaut aussi dans l’autre sens, et il rassure. Un projet non conforme au plan local ne devient pas acceptable parce qu’il ne heurte aucun article du socle national : les deux corps de règles se cumulent au lieu de se remplacer, et satisfaire l’un ne dispense jamais de satisfaire l’autre.

Une conséquence de méthode s’impose pour qui monte une opération. Vérifier la conformité au plan local ne suffit pas à sécuriser un projet : la question de la salubrité et de la sécurité publique se pose séparément, et elle se pose avant le dépôt, pas après le refus.

Ce que ce guide ne peut pas dire doit être posé. Il n’indique pas quels projets sont regardés comme portant atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique : le texte donne des facteurs d’appréciation, il ne dresse aucune liste de situations.

L’alternative au refus, et pourquoi elle change tout

Les textes lus ouvrent la même porte de sortie, à un alinéa près.

La formule est presque identique dans les trois textes, et l’écart mérite d’être relevé. Le projet « peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales »³⁴, l’article sur l’accès employant la variante « sous réserve de prescriptions spéciales »⁵.

Le refus n’est donc pas la seule issue, et c’est la meilleure nouvelle du régime. L’autorité peut accepter en imposant des conditions — c’est une voie intermédiaire que le texte prévoit expressément, et qui laisse le projet vivre.

Une conséquence pratique en découle pour la conduite d’un dossier. Un projet qui présente une difficulté connue gagne à arriver accompagné de la solution : proposer soi-même la prescription est plus efficace que de la subir, et beaucoup plus que de contester un refus.

Cette voie intermédiaire mérite qu’on s’y arrête, car elle change la nature de la négociation. Une prescription est une condition posée à l’acceptation, non un refus déguisé : elle laisse le projet exister, elle en modifie une caractéristique, et elle se discute sur un terrain technique plutôt que juridique. Un porteur qui l’accepte avance ; un porteur qui la conteste rouvre un débat sur le principe même de son projet.

Notez enfin que le premier alinéa de l’article sur l’accès n’offre pas cette alternative. Il permet seulement de refuser⁵, quand le second alinéa du même article ouvre les deux voies — une asymétrie interne qu’un lecteur pressé manquerait.

Un mot sur la stabilité de ces quatre articles, car elle est notable. Celui qui définit le champ date du 1er avril 2017 ; les trois autres du 1er janvier 2016, tous créés par le même décret du 28 décembre 2015. Aucun n’annonce de version postérieure ni n’affiche de fenêtre de version fermée⁶.

Ce que le projet de Perrette met en jeu

Exemple construit, chiffres cohérents entre eux, aucun dossier réel derrière. Aucun texte lu ne fixe un coût d’étude ni un loyer : ces montants sont des hypothèses posées. La liste d’exclusion et les facteurs d’appréciation, eux, sont ceux des textes.

L’immeuble est acheté pour 290 000 €. La division prévoit 145 000 € de travaux — 50 % du prix — pour créer 3 logements, soit 48 333,33 € par logement créé. Les loyers attendus sont de 620 € par mois et par logement, soit 22 320 € par an et un rendement de 15,4 % sur les travaux.

Ce qu’un refus coûte la première année

Les deux lignes s’additionnent à l’écran : 9 800 plus 22 320 font 32 120 €. Les études seules représentent 6,8 % des travaux prévus, engagés avant de savoir si le projet passera.

La vérification préalable, elle, se chiffre en centaines d’euros. Un échange avec le service instructeur et les pièces complémentaires qu’il réclame sont posés à 1 200 € : c’est 26,8 fois moins que la perte de la première année, et 30 920 € d’écart.

Un mot sur le moment où ces dépenses sont engagées, car il explique leur perte. Les 9 800 € d’études sortent avant le dépôt, donc avant toute réponse de l’administration : ce sont des frais avancés sur une issue inconnue. Les loyers, eux, ne se perdent pas d’un coup — ils s’évaporent mois après mois, à raison de 1 860 € tant que les logements n’existent pas.

Ce que ce tableau ne dit pas doit être posé, et la réserve est importante. Il chiffre un refus, non sa probabilité : rien dans les textes lus ne permet de dire si un projet donné sera regardé comme portant atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique.

Quatre dossiers qui dérapent, et ce que chacun coûte

Quatre erreurs de porteurs de projet. Les montants sont ceux du dossier de Perrette.

La conformité au plan local prise pour un feu vert. Chaque règle du document communal est respectée, le dépôt part. Les articles hors liste d’exclusion s’appliquent quand même²³ : 9 800 € d’études engagées sur une conformité qui ne suffit pas.

L’article sur l’accès invoqué là où il ne s’applique plus. Le porteur prépare sa défense sur la desserte. Dans une commune dotée d’un plan local, ce fondement est écarté par la liste²⁵ : le temps passé sur le mauvais texte se paie en loyers, 1 860 € par mois.

La prescription refusée par principe. L’autorité propose d’accepter sous conditions, le porteur conteste. Les textes ouvrent expressément cette voie intermédiaire³⁴ : la refuser transforme une acceptation conditionnelle en refus, et 22 320 € de loyers annuels en zéro.

Le dossier déposé sans échange préalable. On dépose et on attend. Les 1 200 € d’un échange en amont pèsent 26,8 fois moins que les 32 120 € de la première année perdue, et ils permettent de proposer soi-même la prescription.

Le point commun des quatre tient en une ligne. Dans chacun, le porteur a considéré le plan local comme la source unique des règles applicables, alors qu’un socle national subsiste à côté.

Six vérifications avant de déposer

Six gestes, dans l’ordre où ils se posent.

1. Vérifiez d’abord si la commune a un plan local d’urbanisme. C’est lui qui déclenche la liste d’exclusion, et rien d’autre.
2. Lisez la liste par ses numéros. Un article qui n’y figure pas continue de s’appliquer, sans autre condition.
3. Traitez la salubrité et la sécurité publique séparément. Elles se posent même quand le plan local est respecté.
4. Regardez ce qui entoure le projet, pas seulement le projet. Le texte vise l’implantation à proximité d’autres installations.
5. Proposez vous-même la prescription. Les textes ouvrent l’acceptation sous conditions, et c’est une issue à préférer au refus.
6. Échangez avant de déposer. Sur ce dossier, 1 200 € en amont contre 32 120 € de première année perdue.

Un mot sur les professionnels que ce sujet mobilise, et sur leur ordre d’intervention. L’architecte conçoit le projet et c’est lui qui peut proposer la prescription plutôt que la subir. L’avocat lit un refus fondé sur ces textes et vérifie que le fondement invoqué s’applique bien dans la commune. Le géomètre établit l’implantation exacte, dont le texte fait un facteur d’appréciation. Le notaire vérifie, avant l’acquisition, si le document d’urbanisme existe et ce qu’il contient. L’expert-comptable inscrit les études en charge lorsque le projet est abandonné, ce qui ne suit pas le même régime qu’une immobilisation. Et l’agent immobilier qui présente un immeuble comme divisible devrait savoir que la conformité au plan local ne suffit pas à le dire.

Une remarque pour finir sur ce que ce guide ne traite pas. Il ne porte ni sur les dérogations au plan local d’urbanisme, ni sur la purge d’un permis, ni sur la surface minimale d’un logement divisé. Il ne traite pas l’archéologie préventive, ni le recours d’un tiers contre un permis. Il n’expose pas les autres articles du règlement national.